[연재] 폴리티코, 로힝야족 이야기(5) 오바마 행정부의 제재완화와 금융재정 투자실패

[연재] 폴리티코, 로힝야족 이야기(5) 오바마 행정부의 제재완화와 금융재정 투자실패 

The heady talk of progress glazed over serious policy struggles behind the scenes as the Obama administration debated just how far to go in peeling back economic sanctions. U.S. officials across the board remained suspicious of the Myanmar military’s true motives. But, according to people involved in the 2012 discussions, officials in the East Asia bureau at the State Department pushed for quicker, broader sanctions relief, while those in the State Department’s Bureau of Democracy, Human Rights and Labor, along with many outside rights activists and some U.S. lawmakers, urged a more cautious approach.

 

의기양양한 대화의 진전은 오바마 행정부가 경제제재를 어디까지 해제할 것인지를 논의했기 때문에 그 배경 이면에 진지한 정책투쟁에 대해서는 신경을 쓰지 못하게 했다. 미국 관료들은 미얀마 군부의 진짜 동기를 의심하게 되었다. 그러나 2012년 논의에 참여한 사람들에 따르면, 국무부의 동아시아 사무국 관료들은 신속하고 광범위한 제재조치 완화를 밀어붙였다. 반면에 국무부의 민주주의 인권 노동 사무국 관료들은 많은 외부 인권 운동가들과 일부 미국 의원들과 함께 보다 신중한 접근을 촉구했다.

 

Those who wanted fast and wide sanctions relief argued that economic advances could boost democratic institutions, including Suu Kyi’s political party, by proving that political reforms could lead to prosperity among ordinary people. Plus, advocates of easing sanctions noted, the longstanding U.S. penalties hadn’t really hurt their intended target, the junta; Myanmar’s generals were well off in an otherwise poor country. Some military leaders had indicated to U.S. officials that they wanted to open up their country to the West not because they cared about the sanctions’ effect on their own fortunes but because Myanmar was economically trailing its neighbors. They also resented that China was throwing its weight around and saw the U.S. as a potential balancing force. “What they said was, ‘We want to take Burma from being impoverished up to the level of a Malaysia or even a Singapore. To do that we need American businesses, not Chinese,’” said Daniel Russel, the senior director for Asian affairs at the National Security Council in 2012 who later went on to lead the State Department’s East Asia bureau.

 

신속하고 광범위한 제재조치 완화를 원했던 사람들은 정치적 개혁이 평범한 사람들의 번영을 가져올 수 있다는 것을 증명함으로써 수키 여사의 정당을 포함해 민주주의 경제적 진보가 민주주의 제도를 촉진시킬 수 있다고 주장했다. 게다가, 제재 완화를 지지하는 사람들은 장기간의 미국 제재는 의도한 목표인 군부에 큰 타격을 입히지 못했다고 했다. 미얀마의 군 장성들은 다른 가난한 나라에서도 잘 살았다. 일부 군사 지도자들은 미국 관료들에게 자신들의 재산에 대한 제재 효과에 관심이 없기 때문이 아니라 미얀마가 경제적으로 이웃 국가들을 뒤쫓고 있기 때문에 서방에 자신들의 나라를 개방하고 싶었다고 지적했다. 그들은 또한 중국이 중국의 힘을 과시하고 있었기에 분개했다. 그래서 그들은 미국을 잠재적인 균형세력으로 보았다. "그들이 말한 것은 '우리는 버마를 말레이시아나 심지어 싱가포르의 수준으로까지 가난해지는 것을 막고 싶다. 그렇게 하려면 중국이 아니라 미국 기업이 필요하다"라고 2012 년 국가안보회의(NSC)의 아시아 담당 선임 대니얼 러셀(Daniel Russel)이 말했다. 그는 후에 국무부 동아시아 사무국을 계속 이끌어 나갔다.

 

American businesses eager to explore a near-virgin market, despite Myanmar’s exceptional poverty and limited infrastructure, were also pressuring the administration to open up the country to U.S. investment. As sanctions were eventually eased, Coca-Cola jumped in with its sugary drinks, and General Electric started exploring the Myanmar health care market. (Still, U.S. business investment in Myanmar today lags well behind several other countries.)

 

미얀마의 예외적인 빈곤과 제한된 사회 시설에도 불구하고 거의 처녀시장 분석을 열망하는 미국 기업들은 또한 미국 투자를 위해 미얀마 정부에 개방하도록 압력을 가하고 있었다. 결국 제재가 완화되면서 코카콜라는 설탕음료에 뛰어 들었고 제너럴 일렉트릭(General Electric)은 미얀마 보건 의료 시장을 분석하기 시작했다. (현재도 여전히 미얀마의 미국 기업 투자는 여러 다른 국가에 비해 상당히 뒤떨어져 있다.)

 

“People were crying. People were just so upset with us. I've never been called a baby-killer before.”

 

“사람들이 울고 있다. 사람들은 우리에게 너무 화가 나 있을 뿐이다. 나는 예전에 아동 살인자라는 말을 들어본 적이 없다“

 

Those wary of easing sanctions in 2012 had their own arguments. Many understood the desire to reward Myanmar for its reforms, but they felt the administration was offering too much economic relief too fast. They worried that the White House, which loved to use the phrase “Burma’s democratic transition,” was blind to just how far from a genuine democracy the country really was. The military did not answer to the civilian leadership, controlled vast portions of the government and gave no sign it planned to exit the political arena. This group acknowledged that sanctions offered little leverage in Myanmar, but, they argued, why give up even that limited leverage? “It was the diplomatic equivalent of burning money,” said John Sifton of Human Rights Watch. “The Burmese junta ran the country for a half a century. They’d completely infected every sector. There needed to be a sword hanging over their head to keep them motivated.” Plus, easing the sanctions would send a symbolic signal that all was well in Myanmar, when it really wasn’t, the pro-sanctions advocates maintained.

 

2012년에 제재완화를 경계하는 사람들은 그들 자신의 주장을 가지고 있었다. 많은 사람들은 미얀마의 개혁에 대한 보상의 뜻을 이해했지만 오바마 행정부가 너무나 많은 경제적 완화를 너무 빨리 제공하고 있다고 느꼈다. 그들은 "버마의 민주적 이행"이라는 표현을 사용하는 것을 좋아했던 백악관은 진정한 민주주의와 얼마나 멀리 떨어져 있는지에 대해서도 눈을 감았다고 우려했다. 군부는 민간인 지도부에 응하지 않고 정부의 막대한 부분을 통제했으며 정치분야를 벗어날 계획을 세우지 않았다. 이 그룹은 미얀마에서 제재조치가 거의 영향력을 제공하지 못했음을 인정했지만 그 제한된 영향력도 왜 포기하는가 라고 주장했다. 인권감시단(Human Rights Watch)의 존 시프튼(John Sifton)은 "그것은 돈을 태우는 갓과 같은 외교"라고 주장했다. “버마 군부는 반세기 동안 이 나라를 운영했다. 그들은 모든 분야를 완전히 감염시켰다. 그들에게 동기를 부여하기 위해 머리 위에 칼을 매달아 놓을 필요가 있었다." 또한 제재를 완화하는 것은 실제로 그렇지 않을 때도 미얀마에 모든 것이 좋았다는 상징적인 신호를 보낼 것이라고 제재 찬성자들은 그들의 주장을 계속 유지했다.

 

Willett, who was on the National Security Council at the time, remembers one emotional roundtable with several NGOs in mid-2012 at which Obama administration officials discussed easing the sanctions. Human rights activists present pointed out that Myanmar’s military was still brutalizing ethnic minorities; at the time, the armed forces were pursuing an offensive against the Kachin after the collapse of a 17-year cease-fire. “People were crying. People were just so upset with us,” Willett said. In one private encounter with an activist not long afterward, things got personal. “I’ve never been called a baby-killer before,” Willett recalled. “I was really kind of shaken by the whole thing.”

 

당시 국가안보회의에 있었던 윌렛은 오바마 행정부 관료들이 제재 완화를 논의할 2012년 중반에 몇몇 NGO들과 감정적인 원탁회의를 기억하고 있다. 현재 인권활동가들은 미얀마 군부가 여전히 소수민족을 잔인하게 대하고 있다고 지적했다. 그 당시 무장세력들은 17년 간의 휴전이 무너진 후 카친을 공격하고 있었다. “참석한 사람들이 울고 있었습니다. 그들은 우리에게 너무 화가 나 있었습니다.”라고 윌렛은 말했다. 오래지 않아 한 활동가와의 사적인 만남에서, 모든 것은 개인적인 것이었다. 윌렛은 “나는 지금까지 아기 살인자라는 말을 들은 적이 없었다”며, “나는 전제척으로 모든 면에서 흔들렸다.”고 회상했다.

 

The result of the wrangling was a set of compromises. For instance, the move to ease U.S. financial and investment restrictions on Myanmar did not permit new investment with the country’s armed forces. It also was coupled with an Obama executive order that gave the Treasury secretary authority to sanction people in Myanmar who undermined democratic reforms or abused human rights. State Department human rights officials also successfully fought to require U.S. companies newly investing more than $500,000 in Myanmar to issue reports detailing how they addressed labor, environmental and various social challenges there. Those same officials lost out, though, when they tried to bar U.S. oil and gas companies from taking advantage of the eased investment rules.

 

논쟁의 결과는 일련의 타협이었다. 예를 들어, 미얀마에 대한 미국의 금융 및 투자 제한을 완화하려는 움직임은 미얀마 무장군에 새로운 투자를 허용하지 않았다. 또한 미얀마의 민주주의 개혁과 인권을 악화시킨 것은 미얀마인들을 제재할 수 있는 권한을 재무부 장관에 부여한 오바마 행정부 명령과 결합되었다. 미 국무부 인권 담당 관로들은 또한 미얀마에 50만 달러 이상을 새로 투자한 미국 기업들이 노동, 환경 및 다양한 사회 문제를 어떻게 처리했는지에 대한 상세한 보고서를 발행하도록 요구했다. 그러나 미국 석유 및 가스 회사들이 완화된 투자법을 이용하지 못하도록 막으려고 했을 때는 그 공무원들이 성공하지 못했다.

 

U.S. officials weren’t thinking much about the Rohingya in early 2012. They knew the group existed and was under pressure, but, sources indicated to me, they didn’t consider the possibility that the Rohingya were so despised that they would be excluded from the benefits of change. They assumed that Myanmar’s pledges to reconcile with armed ethnic groups would also cover the Rohingya.

 

미국 관료들은 2012년 초에 로힝야족에 대해 별로 생각하지 않았다. 그들은 그 집단이 존재하고 압력을 받고 있음을 알고 있었지만, 소식통이 필자에게 그들은 로힝야족이 너무 멸시를 당해 변화의 혜택에서 배제되었을 가능성을 고려하지 않았다고 지적했다. 그들은 무장한 민족 조직들과 화해하겠다는 미얀마 정부의 약속이 로힝야족을 포함할 것이라고 추정했다.

 

Sustenance At left, volunteers unload food from a truck outside a food distribution point at the Balukhali refugee camp. At right, rice is scooped and served to children. | Szymon Barylski for Politico Magazine

 

생활 유지. 왼쪽 자원봉사자들이 발루칼리 난민촌 식량 배급소 밖에서 트럭에 실린 식량을 내리고 있다. 우측, 국자로 아이들에게 쌀이 배급되었다.

 

That’s not because they were never warned otherwise. In March 2012, as the administration’s debate over sanctions heated up, U Kyaw Min, a prominent member of the Rohingya community who had been freed after years as a political prisoner, met with a State Department official. Kyaw Min viewed Myanmar’s desire to improve ties with the United States as a special opportunity to negotiate more security for his people—and to signal that the U.S. was watching out for them. He worried about what could happen without that protection.

 

그것은 그들이 결코 경고를 받지 않았기 때문이 아니다. 2012년 3월, 제재에 관한 오바마 행정부의 논쟁이 점점 가열되면서 정치사범으로 수년 만에 석방된 로힝야 공동체의 저명인사인 우캬민이 국무부 관료를 만났다. 캬민은 로힝야족 사람들을 위한 보다 더 안전을 위한 협상하고 미국이 그들을 지켜주고 있는 신호를 보낼 수 있는 특별한 기회로 미국과의 관계를 개선하는 것이 미얀마가 원하는 것이라고 보았다. 그는 그 보호 없이 일어날 수 있는 것에 대해 걱정했다.

 

When I recently saw him in Yangon, Myanmar’s largest city, Kyaw Min told me that during that meeting he’d conveyed a straightforward request: Don’t relax sanctions on Myanmar unless the Rohingya are given back their citizenship. His request went nowhere.

 

최근 미얀마 최대 도시인 양곤(Yangon)에서 그를 만났을 때, 캬민(Kyaw Min)은 필자에게 그 모임에서 로힝야족에게 시민권을 되돌려주지 않으면 미얀마에 대한 제재를 완화하지 말라는 솔직한 요청을 전달했다. 그의 요청은 어디에도 전달되지 않았다.